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質監公告
   
關于邊境旅游法律規則制定的幾點設想
發布日期:2019/7/3 來源:旅游投訴 點擊次數:3300次


    黃恢月 杭州師范學院中文系文學學士,安徽大學中文系文學碩士,北京大學法學院法學本科(遠程)。現就職任浙江省旅游局政法處調研員,浙江省旅游法研究會副會長。



    《恢月說法》由黃恢月先生專門為本公眾號整理編寫的旅行業案例說法。旨在通過這個平臺,站在法理情的角度對當下的疑點、難點、熱點等案例提供一個看點,讓更多的人參與互動、提高認識。黃恢月先生一直從事旅游法規研究和旅游糾紛投訴處理,先后出版了十多本有關旅游糾紛處理的著作。



01

作者看法

筆者曾就非邊境省旅行社開展邊境旅游活動合法性問題提出了個人的看法,順著這個話題,需要作進一步的思考的是:現有的有關邊境旅游的法律規則,已經遠遠不能適應當前邊境旅游服務與管理的需要,需要作出全面的修訂和完善,以推進邊境旅游經營活動的有序開展。


02

法規分析

一、現行邊境旅游法律規則的不足

1、現有規章對于邊境旅游管理的規定已不合時宜。不論是《邊境旅游管理暫行辦法》還是《中俄邊境旅游暫行管理實施細則》,頒布實施均在二十年前,其中的許多內容已經明顯滯后,比如一類旅行社二類旅行社和三類旅行社的劃分等。

2、《旅游法》中關于邊境旅游管理的規定過于簡單。關于邊境旅游,《旅游法》僅僅在第二十九條的業務范圍分類中予以明確,同時規定旅行社經營邊境旅游業務,應當取得相應的業務經營許可,具體條件由國務院規定。這樣原則性的規定,需要有更為具體可操作性的細則作為支撐。

二、邊境旅游和出境旅游的異同

1、邊境旅游屬于出境旅游大的范疇。不論是邊境旅游還是出境旅游,作為組織方的旅行社,都必須獲得經營許可,游客都是通過旅行社的組織走出了國門,旅行社都必須為游客辦理通關手續,只不過兩類旅游的通關手續存在一定的差異。

2、邊境旅游和出境旅游又各自獨立。既然《旅游法》將邊境旅游和出境旅游歸結為兩種不同類別的旅行社業務經營范圍,游客旅游的空間范圍也不盡相同。顯然,邊境旅游又不同于出境旅游,兩種經營范圍不可相互替代,也不可以混為一談。

三、邊境旅游經營許可的旅行社的行政區域設定

1、非邊境省旅行社不可以獲得邊境旅游許可。既然是經營邊境旅游,獲得該經營許可的旅行社必須在邊境地區注冊并符合相應條件,而對于全國絕大多數非邊境省旅行社而言,不論是否符合許可條件,一律不得獲取邊境旅游業務許可。這個觀點應當不存在異議,否則既不符合邊境旅游的特點,也和出境旅游幾乎雷同。

2、邊境省旅行社如何獲取邊境旅游許可。一種觀點認為,凡是邊境省區域范圍內的旅行社,只要符合條件,均可以獲得邊境旅游經營許可;另一種觀點認為,即使在邊境省,也只有那些邊境城市的符合條件的旅行社可以獲得邊境旅游的許可。筆者同意后一種觀點,主要的理由是, 開展邊 境旅游業務的基礎,在于邊境城市的特殊地位及開展邊境旅游的便利性;開展邊境旅游業務的目的,就是為了推進我國邊境城市旅游業的發展。

 四、經營邊境旅游的許可條件必須降低

 1、降低邊境旅游許可條件是大勢所趨。有人會說,既然邊境旅游本質上屬于出境旅游范疇,在邊境旅游經營資質的許可中,最為簡單的辦法就是,直接將出境旅游資質的許可條件移植到邊境旅游的許可中,既省事又方便,筆者對此并不以為然。主要原因是,在國務院大力倡導放管服改革的背景下,降低旅行社的經營許可條件,是為旅行社營造良好的經營環境最為有效的途徑,邊境旅游的許可也不例外。

2、邊境旅游許可條件過高不利于邊境旅游的發展。如果邊境旅游許可條件過高,有可能出現兩種情況:第一,邊境地區的旅行社因為條件高而不得不放棄邊境旅游資質的申請。第二,能夠獲得邊境旅游資質的旅行社數量少之又少的后果是,就有可能在一定的區域內形成邊境旅游的壟斷局面。不論何種情形的出現,都不符合開展邊境旅游業務的初衷。

 五、降低邊境旅游許可條件的核心要素

 1、經營邊境旅游業務的旅行社質量保證金應當低于經營出境旅游業務的旅行社的標準。質保金固然可以確保游客合法權益得到進一步的保障,但據筆者所知,在實務中存在兩種現象:第一,在絕大多數的情況下,旅行社一旦損害游客合法權益,不需要動用質保金,旅行社已經主動向游客作出了賠償。第二,一旦發生重大服務糾紛,區區數量的質保金并不能全面解決游客合法權益保障的問題。所以,質保金作為旅行社開展經營的條件,更多的是起到震懾和象征作用,而不是實際應用。

2、獲取邊境旅游許可的年限應當低于獲取經營出境旅游許可的年限。按照《旅行社條例》的規定,旅行社取得經營許可滿兩年,且未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的,可以申請經營出境旅游業務。比照此規定,申請邊境旅游的旅行社,取得經營許可應當低于兩年,是一年還是半年,可以作進一步的研究,但仍然必須滿足未因侵害旅游者合法權益受到行政機關罰款以上處罰的條件。

 六、制定可操作的旅行社之間的委托經營規則

 規范邊境旅游的委托行為是最為重要的規則之一。因為具備經營邊境旅游資質的旅行社總體數量較少,參加邊境旅游的游客則來自全國各地。為了規范有序地開展邊境旅游,最為核心的就是要解決旅行社之間的委托經營問題。

1、具備邊境旅游資質的旅行社,可以委托全國具備出境旅游資質的旅行社開展邊境旅游業務。代理社既可以以委托社的名義開展業務,也可以以代理社自己的名義開展業務,諸如招徠業務,簽訂合同,代收全額旅游團款。如果是以委托社名義簽訂旅游合同,合同的權利義務直接由委托社享受和承擔,代理社有義務向游客作出事先說明。如果是以代理社自己的名義簽訂旅游合同,代理社不僅要負責出發地至地接社所在地的服務,還需要承擔包價旅游合同所賦予的民事責任和行政責任,同時,代理社應當將邊境旅游接受委托的情況事先向游客作出說明。

 2、不具備邊境旅游資質的旅行社不可以反委托或者再委托邊境旅游業務。在邊境旅游業務委托中,委托社一定是具有邊境旅游資質的旅行社,委托其他不具備邊境旅游資質的旅行社開展業務。也就是說,具備邊境旅游資質的旅行社設計好線路和產品,將線路和產品委托給代理社,代理社只負責幫助委托社“干活”。反之,不具備邊境旅游資質的旅行社,自己設計線路和產品,組團后再委托具有邊境旅游資質的旅行社接待的反委托行為,并不符合邊境旅游中的委托精神,涉嫌超范圍經營。同時,代理社不可以再委托其他旅行社開展邊境旅游業務。

 七、現有法律法規的修訂、整合與完善

 截止到目前,涉及到邊境旅游的法律法規包括《旅游法》、《邊境旅游管理暫行辦法》、《中俄邊境旅游暫行管理實施細則》、《旅行社條例實施細則》等。在這些法律法規中,有些是一筆帶過,有些內容已經嚴重滯后于現實情況和需要,必須對這些法律法規作出統一的修訂、整合和完善。

 1、整合《邊境旅游管理暫行辦法》和《中俄邊境旅游暫行管理實施細則》,統一制定《邊境旅游管理辦法》。如果不制定統一的邊境旅游規定,那就意味著還需要出臺中蒙、中越等相應的邊境旅游的管理細則,這樣的操作既很繁瑣,也無必要。

 2、完善處罰規則。既然設定了邊境旅游許可條件及規范經營行為,對于違反規則的旅行社必須實施相應的行政處罰。如果不制定切實可行的行政處罰規則,即使設定了經營規則,也無法規范旅行社的經營行為,也不能保護游客的合法權益。

 八、如何看待所謂的邊境旅游“帶來”的相關問題

 1、邊境旅游中“帶來”的各種所謂問題,是否和開展邊境旅游存在必然的因果關系。回答是否定的。首先,通過旅行社組團參加邊境旅游,僅是中國公民出境的渠道之一,離開了旅行社的組團,中國公民依然可以依法出境。其次,中國公民在境外的違法犯罪,和旅行社組織的邊境旅游,表面上似乎有關聯系,但事實上并非如此。換一句話說,如果旅行社停止了邊境旅游業務,所有的問題是否就此自然消亡。恐怕問題并不是如此簡單。

 2、邊境旅游“帶來”的各種所謂問題,是否意味著開展邊境旅游本身存在問題。回答也是否定的。即使過去邊境旅游中存在所謂的問題,僅僅是管理的問題,是由其他各種原因所導致和所促成的問題,而不是旅行社開展邊境旅游本身帶來的問題。因此,不能因為邊境旅游中存在的所謂的這樣或者那樣的問題,就否定邊境旅游,就要提高邊境旅游的許可條件和門檻,甚至要取消邊境旅游業務。

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